Prepreke u ostvarivanju prava na pristup ekološkim informacijama i kako ih prevazići

Autor: Prof. dr Dragan Bataveljić, Fakultet za evropske pravno-političke studije, Beograd

Brojni su razlozi koji govore u prilog odluke da ekološke informacije mogu da budu dostupne javnosti, s obzirom da iste doprinose javnom interesu. Otu­da ćemo navesti samo neke od najvažnijih:

– objavljivanje informacija može da doprinese da javnost bude bolja, kako bi razumela njihov rad;

– objavljivanje informacija može da doprinese pouzdanosti i transparentnosti u odlučivanju

– informacije koje su objavljene će doprineti da javnost bolje razume pitanja o kojima se vodi široka javna rasprava

-poseban je značaj informacija koje ukazuju na nezakonit ili nepravilan rad pojedinih institucija

– veliki značaj imaju i tražene informacije koje se odnose na javnu bezbednost, javno zdravlje i zaštitu životne sredine i sl.

S druge strane, postoje i razlozi koji nisu značajni prilikom sprovođenja testa javnog interesa, tj. koji nemaju pravni značaj u ovom sprovođenju. Treba naglasiti, pre svega, stvaranje neprijatnosti bilo kom funkcioneru ili službeniku, jer je isti svestan činjenice da je njegov rad podložan javnoj oceni i kritici, zatim mogućnost gubitka poverenja u organ javne vlasti, kao i mogućnost da bi informacija mogla da bude previše složena, tako da tražilac informacija iste ne bi mogao da razume ili da bi ove informacije mogao pogrešno da interpretira.

Nesporno je da u slučaju uskraćivanja prava na pristup ekološkim informacijama, mora da postoji i odgovornost za to. Tako, razlikujemo prekršajnu i krivičnu odgovornost. Zakon o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja tačno predviđa koji je organ odgovoran i za koje prekršaje i, što je posebno značajno, po prvi put uvodi odgovornost zaposlenog u organu vlasti, ako ovlašćenom licu ne dostavi informacije, koje su neophodne za postupanje po zahtevu, odnosno, ako mu dostavi nepotpune ili netačne informacije. Ovde posebno naglašavamo potrebu za postojanjem tzv. „nulte tolerancije“ na ćutanje uprave, ukoliko postoje zahtevi za pristup informacijama, jer je to u suprotnosti sa načelima dobre uprave. Iako Krivičnim zakonikom nije predviđeno krivično gonjenje i kažnjavanje zbog uskraćivanja prava na pristup informacijama od javnog značaja, ovo ne važi za određene ekološke informacije. To je zbog toga što ovakve informacije imaju izuzetan značaj, jer se putem njih štite najznačajnije vrednosti u jednom društvu. Tako je članom 268. Krivičnog zakonika utvrđeno da „ko protivno propisima uskrati podatke ili da neistinite podatke o stanju životne sredine i pojavama koji su neophodni za procenu opasnosti po životnu sredinu i preduzimanje mera zaštite života i zdravlja ljudi, kazniće se novčanom kaznom ili zatvorom do jedne godine.“

Pored drugih obaveza, tj. standarda u vezi pružanja informacija od javnog značaja, treba naglasiti da postoji Troškovnik, koji je sastavni deo Uredbe o visini nužnih troškova za izdavanje kopije dokumenata na kojima se nalaze informacije od javnog značaja, koji donosi Vlada Republike Srbije. Međutim, kao što smo napred naveli, za izdavanje ekoloških informacija, tj. informacija koje se odnose na ugrožavanje ili zaštitu zdravlja ljudi i životne sredine, ne traže se bilo kakvi troškovi i to je predviđeno Zakonom o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja u članu 17. stavovi 2. i 4. S druge strane, odredbama Zakona o zaštiti životne je bilo predviđeno suprotno rešenje, koje je stvaralo zabunu, jer je ovaj Zakon, odredbama člana 79. (u međuvremenu, brisan) utvrđivao da „troškove dostavljanja informacija, koje se odnose na zaštitu životne sredine, snosi podnosilac zahteva, u skladu sa aktom koji propisuje ministar.“ Pritom, treba naglasiti da je uloga Zaštitnika građana u zaštiti navedenog prava na pristup ekološkim informacijama od izuzetnog značaja, jer on ima ulogu da kontroliše rad državnih organa i organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a koja postupaju u vezi zahteva za pristup ekološkim informacijama. Kao drugostepeni organ se ovde pojavljuje Poverenik za informacije od javnog značaja.

Ovde naglašavamo značajnu ulogu Zaštitnika građana, kao nezavisnog državnog organa, koji je ustanovljen u skladu sa važećim Ustavom Republike Srbije i Zakonom o zaštitniku građana, koji je prvi put donet 2005. godine, a sada je u primeni novelirani Zakon iz 2021. godine. On kontroliše zakonitost rada organa uprave, pa otuda može da vrši i kontrolu pravilnosti njihovog rada, u onim slučajevima, u kojima dolazi do odbijanja pristupa ekološkim informacijama, koje je Poverenik za informacije od javnog značaja odbio kao neosnovane (posebno, kada je to odbijanje navedenim informacijama učestalo). Njegova uloga se, u takvim slučajevima, sastoji u tome što on može da ukaže na osnovne standarde pristupa ekološkim informacijama, jer organi uprave moraju da postupaju u skladu sa osnovnim principom svoga rada–principom dobre uprave. Takođe, on prima pritužbe od svakog fizičkog ili pravnog lica koje smatra da mu je određenim aktom, činjenjem ili nečinjenjem nekog organa uprave, povređeno pravo i u takvim slučajevima, pokreće postupak kontrole, ukoliko smatra da postoji kršenje određenog prava nekog lica, izazvano nezakonitim ili nepravilnim radom organa uprave. Otuda, smatramo da bi Zaštitnik građana mogao da postupa i povodom povrede prava na pristup ekološkim informacijama. U drugim slučajevima, na zahtev podnosioca pritužbe, on može da upućuje na pokretanje postupka pred Poverenikom za informacije od javnog značaja ili pred Upravnim sudom.

U prethodnom poglavlju smo naveli da je Zakonom o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja bilo predviđeno da podnosilac zahteva za pristup ekološkim informacijama, treba da snosi određene troškove. Međutim, ovaj član Zakona (čl. 79.) je, u međuvremenu brisan, ali ćemo na ovom mestu ukazati na praksu Suda pravde Evropske unije o naplati troškova za pružanje ekološke informacije. Naime, ovaj Sud je utvrdio određene kriterijume pomoću kojih se može odrediti visina ovih troškova, odnosno tzv. „razuman iznos“ za pružanje ekoloških informacija. Prema shvatanju ovog Suda, sam pristup ekološkim informacijama znači mogućnost javnosti da se upozna sa određenim saznanjima sa ovim informacijama, uvidom u javne registre ili određene popise kod organa javne vlasti. U takvom slučaju, navedeni organ ne može da traži naknadu, ali može da traži troškove nastale u vezi čuvanja i ažuriranja ekoloških informacija, s tim što ove troškove ne snose podnosioci zahteva za pristup ekološkim informacijama. Takođe, ovde je zauzeto stanovište da postoji razlika između dva slučaja: prvi je kada tražilac zahteva pristup ekološkim informacijama koje su već uređene i za njihovo dostavljanja nije potreban neki dodatni rad (dovoljno je kopiranje ili slanje elektronskim putem), a drugi slučaj je kada sve tražene informacije ili neke od njih, organ javne uprave nema u istoj bazi podataka (u takvom slučaju, za njihovo prikupljanje je potreban dodatni rad ili da se uključi određeni broj zaposlenih lica). Na određen način i čuvena Arhuska konvencije reguliše svojim odredbama ovo pitanje u članu 4. stav 1, ukazujući na to da će svaka strana obezbediti da organi javne vlasti učine, povodom zahteva za pristup informacijama o životnoj sredini, te informacije dostupnim javnosti. Navedeni Sud je, pored toga, zauzeo stanovište da u napred navedeni „razumni iznos“ troškova, ne mogu ući troškovi prikupljanja, čuvanja, održavanja i širenja ekoloških informacija, koji su nastali nezavisno od konkretnog slučaja (zahteva).

U prethodnom tekstu ovog rada smo ukazali na osnovne kriterijume pristupa ekološkim informacijama, koji omogućavaju uvid u određene registre, spiskove i slično. Ovi kriterijumi su predviđeni odgovarajućim konvencijama, koje su sastavni deo međunarodnog zakonodavstva, a čija su rešenja, u odgovarajućem obimu, preneta i u naše zakonodavstvo. Međutim, analizirajući stanje u ovoj oblasti, moramo ukazati na to da podnosioci zahteva za pristup ovim informacijama, u nekim slučajevima, nailaze na određene prepreke u ostvarivanju svog prava. Zato, imajući u vidu da, zbog značaja ekoloških informacija mogu da nastanu ozbiljni problemi, iste treba rešavati po hitnom postupku i otklanjati najvažnije prepreke, koje se nalaze na putu za ostvarivanje prava na pristup ekološkim informacijama. Tu navodimo, pre svega, činjenicu da zaposleni u organima javne vlasti, nisu uvek dovoljno upućeni (bolje reći, nisu dovoljno svesni) u značaj i vrednost ovog pristupa, jer su saznanja ovih informacija od velikog značaja za zaštitu i unapređenje životne sredine, a posebnu prepreku predstavlja činjenica da ovlašćena lica u organima javne vlasti, često puta nisu upoznata sa pravilima koja određuju kojim informacijama pristup nikada ne bi smeo da bude ograničen. Takođe, značajan problem može da nastane, usled toga što zaposleni u organima javne vlasti, koji se bave zaštitom životne sredine, ne vrše svoj posao u potpunosti, jer propuštaju da aktivno informišu građane o stanju životne sredine. Zato su sami građani ili njihova udruženja koja se bave zaštitom životne sredine, prinuđeni da podnose zahtev za pristup ekološkim informacijama, iako bi one trebalo (moralo) da budu dostupne putem aktivnog informisanja javnim objavljivanjem, bez ikakvog posebnog zahteva zainteresovane stranke.

Poseban problem predstavlja tzv. „ćutanje uprave“, koje se javlja u slučajevima kada organi vlasti uopšte ili sa velikim zakašnjenjem ne odgovaraju na zahteva građana i njihovih udruženja u zakonom predviđenom roku, što predstavlja najčešći oblik kršenja prava na informisanje. Značajna prepreka se sastoji i u tome što postoji visok procenat odluka Poverenika za informacije od javnog značaja koje ostaju neizvršene od strane organa vlasti, koji odbijaju da dostave tražene podatke. Tome treba dodati i netransparentnost lokalnih vlasti, nedovoljnu ažurnost i propuste u objavljivanju lokalnih ekoloških podataka (na primer, kada je u pitanju kvalitet vazduha, vode, zemljišta, upravljanje otpadom i slično). Konačno, treba navesti i tzv. tehničke (administrativne) prepreke, koje nastaju usled toga što se informacije, često daju u sirovom, tj. neobrađenom i nerazumljivom obliku, a posebno kada se pronalaženje traženih ekoloških informacija uslovljava određenim bespotrebnim troškovima i opterećuje složenim procedurama.

U prethodnom tekstu smo naveli i nekoliko najznačajnijih prepreka u ostvarivanju prava fizičkih i pravnih lica na pristup ekološkim informacijama, pa bismo zato ovde, u najkraćim crtama ukazali na nekoliko preporuka za prevazilaženje ovih prepreka. Tu mislimo, pre svega, na edukaciju, tj. obrazovanje zaposlenih u svim organima javne vlasti, posebno u onim organima kojima je u nadležnost poverena zaštita životne sredine. Oni treba da budu upoznati sa značajem i vrednostima ostvarivanja prava fizičkih i pravnih lica na pristup informacijama od javnog značaja, a posebno na pristup ekološkim informacijama. Njihova edukacija je potrebna radi shvatanja koliko su takve informacije značajne i kolika je njihova uloga u zaštiti i unapređenju životne sredine, pa je otuda potrebno da budu upućeni i u načine i postupak ostvarivanja ovog prava. Samim tim će biti podignuta i svest zaposlenih u navedenim organima o tome kolike su koristi od doslednog sprovođenja svoje obaveze aktivnog informisanja javnosti o stanju životne sredine i pružanja ekoloških informacija. Napred navedeno „ćutanje uprave“ ostavlja brojne posledice i onemogućava ostvarivanje ustavnog prava građana na informisanost i zato je neophodno da, u takvim slučajevima, treba preduzimati određene sankcije prema onima koji, kao zaposleni u organima uprave, ne izvršavaju svoju obavezu. Ove sankcije treba da budu u različitim oblicima – novčane, prekršajne, pa čak i krivične, imajući u vidu značaj ekoloških informacija. To, posebno, dolazi do izražaja u slučajevima upornog nepostupanja po odlukama Poverenika, jer na taj način, nije moguće faktičko sprovođenje njegovih rešenja. Konačno, posebno ukazujemo na to da zloupotreba (kršenje) prava fizičkih i pravnih lica na pristup informacijama od javnog značaja (pre svega, ekološkim informacijama), veoma otežava saznavanje neophodnih podataka o zaštiti životne sredine. Na taj način se ne poštuju njihova ustavna i zakonska prava, koja su zajemčena (garantovana) najvišim opštim pravnim aktima. Zato, treba izvršiti određene zakonske izmene i propisati strožije sankcije za neispunjavanje svojih radnih obaveza, a prilikom rešavanja žalbi upućenih Povereniku, prioritet treba dati, uvek predmetima koji se odnose na ekološke informacije.