Ograničenje prava na pristup ekološkim informacijama i odgovornost za uskraćivanje ovog prava

Autor: Prof. dr Dragan Bataveljić, Fakultet za evropske pravno-političke studije, Beograd

Osnov savremenog ekološkog zakonodavstva danas čini pravo na pristup ekološkim informacijama. Kako je ekološka informacija od javnog značaja, pravo na pristup zasniva se na opštem pravu na pristup informacijama od javnog značaja. Otuda zainteresovana javnost ima aktivnu legitimaciju i položaj stranke u postupku, tj. može učestvovati u upravnim i sudskim postupcima u kojima se osporava neko činjenје ili propust, koju su učinila fizička lica ili organi javne vlasti, a koja su u suprotnosti sa nacionalnim pravilima ekološkog zakonodavstva.

Pristup ekološkim informacijama ima za cilj da svakom fizičkom i pravnom licu omogući dostupnost informacijama, koje su potrebne da bi se ta lica sa neophodnim stepenom upućenosti u predmetu odlučivanja, blagovremeno uključila u donošenje odluka. Pritom treba naglasiti da pravo na pristup ekološkim informacijama predstavlja jedno opšte pravo, koje pripada javnosti i, kao takvo, ono ima određene specifičnosti. Ta opštost prava, kako u međunarodnom, tako i u domaćem zakonodavstvu, zahteva određene pretpostavke. Pre svega, tražilac ekološke informacije ne mora da navodi i da argumentuje interes za pristup traženim informacijama, s jedne strane, dok naplata naknade za pružanje ovih informacija, ne sme da premaši tzv. „razuman iznos“, s druge strane.

Brojna su pitanja koja otvara pravo na pristup ekološkim informacijama. Tako, osnovana je dilema da li postoji poseban pravni osnov pristupa ekološkim informacijama, koji se razlikuje od pristupa ostalim informacijama od javnog značaja, zatim, koje se informacije mogu smatrati ekološkim informacijama, kao i na osnovu čega se utvrđuje tzv. „razuman iznos“ naknade troškova za pružanje ekoloških informacija. Upravo, zbog toga, ovaj rad ima osnovni cilj da pronađe odgovarajuće odgovore na napred navedena pitanja, analizirajući važeće domaće i međunarodno zakonodavstvo.

Jedno od značajnih procesnih prava, koje omogućava ostvarivanje svakog građanina da živi u zdravoj životnoj sredini, „koja odgovara njegovom zdravlju i blagostanju“ predstavlja, upravo, pravo na pristup ekološkim informacijama. Ovo pravo je, na međunarodnom nivou, prvi put garantovano poznatom Arhuskom konvencijom, koja je predstavljala osnovu za usvajanje „Ciljeva održivog razvoja“ od strane Skupštine Ujedinjenih nacija, septembra 2015. godine, među kojima je jedan od osnovnih, pre svega, omogućavanje pristupa ekološkoj pravdi, putem utvrđivanja određenih mehanizama. Upravo je, zbog toga, utvrđena obaveza svih potpisnica ovog dokumenta da obezbede javnost i pristup ekološkim informacijama i ta obaveza je, s jedne strane aktivna, a s druge strane pasivna. To znači da organi javne vlasti moraju blagovremeno i kontinuirano da informišu javnost o stanju životne sredine, ali imaju i obavezu da dostavljaju tražene ekološke informacije (u slučaju da odbiju tražiocu pristup ekološkim informacijama, utvrđena je posebna obaveza da takvu odluku obrazlože).

Napred navedena Konvencija o dostupnosti informacija, učešću javnosti u donošenju odluka i pristupu pravdi u pitanjima životne sredine (poznatija kao Arhuska konvencija) je vremenom postala sastavni deo pravnog sistema Republike Srbije i to je učinjeno usvajanjem Zakona o potvrđivanju Konvencije o dostupnosti informacija, učešću javnosti u donošenju odluka i pravu na pravnu zaštitu u pitanjima životne sredine. Pored napred navedenih obaveza organa javne vlasti da garantuju i obezbede pravo na pristup ekološkim informacijama, ovaj Zakon, saglasno Arhuskoj konvenciji, utvrđuje i osnovne standarde njihovom pristupanju. Tu mislimo, pre svega, na činjenicu da ovi organi moraju tražene informacije da učine dostupnim u formi koje tražilac zahteva, bez njegove obaveze da iskazuje svoj interes za to. Takođe, organi javne vlasti ovu dostupnost moraju da učine što je moguće ranije, a najkasnije u roku od mesec dana posle podnošenja zahteva i oni mogu, za pružanje traženih ekoloških informacija, da zahtevaju određenu naknadu, s tim da to mora da bude tzv. „razuman iznos“, koji ne sme da bude premašen. U tom smislu, nosiocima zahteva za pristup ekološkim informacijama, mora unapred da bude dostavljen cenovnik naknada.

Danas se u svetu, a posebno u našoj zemlji, veoma često govori o pravnoj državi i neophodnosti nesmetanog funkcionisanja pravnog sistema, pre svega, poštovanjem odredbi važećeg prava. Tu mislimo na tzv. pozitivno pravo, koje važi u jednoj zemlji i koje je promenljivo (od jednog perioda do drugog ili od jedne vlasti do druge), za razliku od tzv. prirodnog prava, koje je večno i nepromenljivo. Međutim, tu se pravi jedna greška, kada se stavlja znak jednakosti između pravne države i vladavine prava, jer vladavina prava znači vladavinu objektivnog prava i ona mora da ispunjava određene principe i institucije. Tu mislimo, pre svega, na podelu vlasti, objektivnost, jednakost pred zakonom, poštovanje ljudskih prava propisanih najvišim opštim pravnim aktima (ustavom i zakonima) i slično. Zato se i kaže da vladavina prava predstavlja jedan viši nivo u odnosu na pravnu državu i, kao takva, predstavlja osnovnu pretpostavku svakog demokratskog ustava i počiva na neotuđivim ljudskim pravima. Tako je i prema važećem Ustavu Republike Srbije iz 2006. godine, koji svojim odredbama propisuje da je vladavina prava „osnovna pretpostavka Ustava i počiva na neotuđivim ljudskim pravima. Vladavina prava se ostvaruje slobodnim i neposrednim izborima, ustavnim jemstvima ljudskih i manjinskih prava, podelom vlasti, nezavisnom sudskom vlašću i povinovanjem vlasti Ustavu i zakonu“ (član 3). Otuda su ljudska prava zajemčena ovim aktom (najvišim po svojoj pravnoj snazi, koji se nalazi na vrhu hijerarhijske lestvice opštih pravnih akata i sa kojim moraju da budu u saglasnosti svi ostali, niži pravni akti) neotuđiva i ne mogu biti ograničavana, izuzev određenim zakonom, ako to ograničenje dopušta Ustav i to u svrhe koje sam Ustav predviđa, u obimu koji je neophodan da se svrha ograničenja zadovolji i bez zadiranja u suštinu zajemčenog prava. Takođe, odredbama člana 20. Ustava Republike Srbije, predviđeno je da se „dostignuti nivo ljudskih i manjinskih prava ne može se smanjivati. Pri ograničavanju ljudskih i manjinskih prava, svi državni organi, a naročito sudovi, dužni su da vode računa o suštini prava koje se ograničava, važnosti svrhe ograničenja, prirodi i obimu ograničenja, odnosu ograničenja sa svrhom ograničenja i o tome da li postoji način da se svrha ograničenja postigne manjim ograničenjem prava.

Moramo ukazati i na to da postoje brojne klasifikacije ljudskih prava prema različitim kriterijumima, ali ćemo ovde ukazati na jednu podelu koja je značajna za ovaj rad. To je podela na apsolutna i relativna prava i ona postoji, kako u pravnoj nauci, tako i u praksi Evropskog suda za ljudska prava. Naime, apsolutna prava se ne mogu, nikada i ni pod kakvim uslovima ograničavati, dok se relativna prava mogu ograničiti, radi zaštite nekih drugih vrednosti i tu, upravo, spada pravo na pristup informacijama. Ono je deo slobode izražavanja, a može biti ograničeno, na primer, radi zaštite prava i sloboda drugih lica. Svakako, treba naglasiti da, ukoliko dođe do ograničenja nekih ljudskih prava, to ne sme biti učinjeno proizvoljno, već samo u skladu sa odredbama propisanim odgovarajućim zakonom i to samo ako takvo ograničenje dopušta najviši (najapstraktniji, najnačelniji, osnovni) zakon – Ustav. Tom prilikom mora da se poštuje princip proporcionalnosti, tj. da ograničenje određenog prava (u našem slučaju, prava na pristup ekološkim informacijama) bude proporcionalno zaštiti nekog drugog ljudskog prava ili slobode. Međutim, dešava se da organi javne vlasti ovaj princip, ili pogrešno sprovode, ili ga uopšte ne poštuju, što su pokazala određena empirijska istraživanja, iako ih na to obavezuje član 8. Zakona o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja, koji glasi: „Prava iz ovog zakona mogu se izuzetno podvrći ograničenjima propisanim ovim zakonom ako je to neophodno u demokratskom društvu radi zaštite od ozbiljne povrede pretežnijeg interesa zasnovanog na ustavu ili zakonu. Nijedna odredba ovog zakona ne sme se tumačiti na način koji bi doveo do ukidanja nekog prava koje ovaj zakon priznaje ili do njegovog ograničenja u većoj meri od one koja je propisana u stavu 1. ovog člana.

U Republici Srbiji nije donet poseban zakon koji omogućava građanima pristup ekološkim informacijama, već je to pravo garantovano napred navedenim Zakonom o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja. Takođe, ovo pravo je zajemčeno i Zakonom o zaštiti životne sredine, pa na ovom mestu ukazujemo i na to da su ovim zakonima utvrđeni i posebni pravni režimi koji se odnose na pristup ekološkim informacijama. Tako je, na primer, rok za pristup ovim informacijama dosta skraćen u odnosu na rok koji je predviđen za pristup drugim informacijama od javnog značaja (on iznosi 48 sati). Zatim, troškove za pristup ekološkim informacijama ne snosi podnosilac zahteva, tj. tražilac i, konačno, norme koje regulišu izuzetak od prava na pristup informacijama od javnog značaja se ne primenjuju na zahtev pristupanja ekološkim informacijama. Na kraju ovog dela našeg rada, ukazujemo i na pravni okvir zaštite prava na pristup ekološkim informacijama, tj. na veoma značajan nedostatak domaćeg pravnog korpusa. To navodimo sa razloga što ovaj pristup ima precizno izražene posebnosti, s jedne strane, ali nijedan važeći zakon ne daje jasan pojam ekološke informacije, s druge strane. Brojne su definicije pojma ekološke informacije od strane određenih pravnih teoretičara, a među njima navodimo Sonju Bugdah (Sonja Bugdahn), Katlin Jansen (Katleen Janssen) i druge.

Ovde se, sada, postavlja jedno opravdano pitanje – kada i u kom obimu se može uskratiti pristup ekološkim informacijacijama? To je otuda što napred navedeni Zakon, svojim odredbama sadržanim u članu 4. propisuje da se „smatra da opravdani interes javnosti da zna, iz člana 2. ovog zakona, postoji uvek kada se radi o informacijama kojima raspolaže organ vlasti koje se odnose na ugrožavanje, odnosno zaštitu zdravlja stanovništva i životne sredine, a ako se radi o drugim informacijama kojima raspolaže organ vlasti, smatra se da opravdani interes javnosti da zna, iz člana 2. ovog zakona postoji, osim ako organ vlasti dokaže suprotno.“ To znači da su, načelno, sve informacije koje poseduju organi javne vlasti dostupne javnosti, osim ako u nekom konkretnom slučaju postoji određeni razlog koji je propisan Zakonom. Zbog obima članova 9. i 14. Zakona o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja, koji predviđaju navedene izuzetke, u ovom delu rada ih nećemo navoditi, ali ćemo ukazati na to da se oni, u teoriji i praksi, nazivaju izuzecima od prava na pristup informacijama od javnog značaja. Kao što je to slučaj sa drugim izuzecima i njih tumačimo restriktivno. Naime, za određene informacije, organ javne vlasti može odlučiti da ih ne objavi, ali to nije slučaj sa ekološkim informacijama, koje moraju da budu objavljene, jer je to opravdano interes javnosti. Ovakve informacije se odnose na ugrožavanje zdravlja stanovništva i mogućnost njihove zaštite, kao i zaštite okoline u kojoj ljudi žive. Otuda, one moraju da budu objavljene i da, kao takve, budu dostupne javnosti, tako da tu ne postoji mogućnost sprovođenja testa javnog interesa.

Kada je reč o uslovima za ograničenje prava na pristup ekološkim informacijama, treba reći da za takav postupak treba da postoje formalno-pravni i materijalno-pravni uslovi. Naime, ispunjenje formalno-pravnog uslova predstavlja prvi korak prilikom sprovođenja testa javnog interesa i ovaj korak se sastoji u utvrđivanju činjenice od strane organa javne vlasti da li bi objavljivanjem traženih informacija, mogla da nastane šteta u odnosu na neki interes koji je zasnovan na ustavu i zakonu. Prema našem Zakonu o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja, ne postoji nijedan apsolutni izuzetak od ovog prava, a to znači da nijedna vrsta informacija ne može automatski da bude isključena od prava na njeno saznavanje. Već smo naveli da napred navedeni Zakon propisuje razloge, tj. interese, zbog kojih je moguće ograničiti pristup traženim (i ekološkim) informacijama u članovima 9. i 14. Ukoliko nije ispunjen ovaj formalno-pravni uslov za ograničenje navedenih prava, onda se ni razlozi za ograničenje ovog prava ne mogu smatrati relevantnim.

Posle utvrđivanja postojanja formalno-pravnih uslova za ograničenje prava na pristup informacijama od strane organa javne vlasti, ovaj organ se upušta u drugu fazu testa javnog interesa, koji utvrđuje da li bi objavljivanjem tražene informacije nastala ozbiljna šteta u odnosu na zakonom zaštićen interes. To predstavlja, ustvari, prvi materijalno-pravni uslov, koji mora da bude ispunjen da bi se ovaj pristup ograničio, jer postoji znatan stepen verovatnoće da može doći do štete ukoliko tražena informacija bude objavljena. Naravno, veoma je bitno naglasiti da u ovoj fazi testa javnog interesa, organ vlasti mora da razmatra i razloge koji ukazuju na interes javnosti da sazna tražene informacije.

Na kraju, treba reći da razlikujemo i poslednju fazu testa javnog interesa, u kome organ javne vlasti stavlja u međusobni odnos dve vrste razloga, i to: s jedne strane, razloge koji govore u prilog objavljivanju tražene informacije i, s druge strane, razloge koji govore u prilog neobjavljivanja tražene informacije. Ovde posebno treba naglasiti da je važno ukazati na to da je veoma važna ocena pretežnijeg interesa u nekom određenom slučaju po merilima demokratskog društva, što znači da se, u takvoj situaciji, vodi računa o tome da li je potencijalno ograničenje prava na pristup informacijama srazmerno svrsi zaštite interesa koji se štiti. Posle sprovedenog testa, u kome je utvrđeno da pravo na pristup informacijama od javnog značaja treba ograničiti, jer je to neophodno u demokratskom društvu, organ javne vlasti je dužan da donese pismeno obrazloženje o tome, u kome treba da navede sve razloge kojima se rukovodio prilikom donošenja rešenja. Napominjemo da je značaj ovog obrazloženja, u jednom demokratskom društvu, od izuzetnog značaja, s obzirom da se ovde radi o jednom Ustavom zajemčenom pravu, koje pripada svim građanima.