EKOLOŠKE INFORMACIJE U PRAKSI EVROPSKOG SUDA ZA LJUDSKA PRAVA

Autor: Prof. dr Dragan Bataveljić
Fakultet za evropske pravno-političke studije, Beograd

Republika Srbija se suočava sa brojnim ekološkim problemima, tako da je primena odredaba ekološkog prava, danas, potrebnija nego ikada ranije. Analiza primene ove grane prava u našoj zemlji ukazuje na brojne izazove, koji se uočavaju u izveštajima Evropske komisije i u radu institucija, kao što su Zaštitnik građana, organizacije civilnih društava i druge. U brojnim radovima je ukazivano na to da se zajemčena(garantovana) prava građana najvišim opštim pravnim aktima (Ustavom, zakonima i podzakonskim aktima) ne poštuju. Naime, Evropska komisija još od 2012. godine, ukazuje na ovu činjenicu, tj. podatak da se prava građana na zdravu, sigurnu, ekološki uravnoteženu i održivu životnu sredinu svakodnevno krše. To znači da se normativno i stvarno ne poklapaju, jedno piše u Ustavu, zakonima i drugim opštim aktima, a sasvim drugačije se dešava u praksi. Ova Komisija, takođe, u svojim izveštajima ukazuje na sve izraženije primedbe, koje se odnose na ograničeno uključivanje javnosti u postupke odlučivanja, na netransparentnost u sprovođenju procena uticaja na životnu sredinu prilikom investicija, koje su od strateškog značaja, kao i na kontroverze vezane za određene projekte.

Pokretanjem određenih postupaka zbog uočenih nezakonitosti, naši sudovi imaju dvostruku ulogu: oni razmatraju, formalnu zakonitost upravnih odluka, s jedne strane i kontrolišu da li su, u konkretnom slučaju, te odluke donete u skladu sa odgovarajućim zakonima i načelima ekološkog prava, kojima se zajemčuje pravo na zdravu životnu sredinu i njegova zaštita. To znači da sudije u ovakvim ekološkim upravnim stvarima odlučuju i o formalnoj zakonitosti i o suštinskim pitanjima koja su od značaja za obezbeđivanje ekološke pravde. Između ostalih, tu navodimo nekoliko najznačajnijih načela, kao što su dostupnost i tačnost informacija koje se odnose na životnu sredinu, poštovanje načela prevencije i predostrožnosti, obezbeđivanje javnosti u postupku donošenja ekoloških odluka, proporcionalnost između mera zaštite životne sredine, s jedne strane i ekonomskih koristi za društvo, s druge strane, a posebno načelo održivog razvoja, tj. očuvanje postojećih prirodnih resursa i, na taj način, poštovanje generacija koje dolaze posle nas. Na taj način, sudska praksa dobija još značajniju ulogu, jer doprinosi pravilnoj primeni prava i postavlja određene standarde, koji obezbeđuju neophodnu zaštitu građana od ekoloških rizika. Otuda se može reći da je sudska upravno-pravna zaštita u ekološkim stvarima dosta složena, jer u sebi obuhvata nekoliko značajnih mera: počinje sa prevencijom (preventivne mere), kontroliše pravilnost primene prava (kontrolne mere) i donosi odluke o izvršenju (izvršne mere). Prve zahtevaju i uslovljavaju početak rada prethodnim dobijanjem neophodnih saglasnosti i dozvola, druge treba da obezbede poštovanje tih uslova u praksi, dok treće obezbeđuju, njihovom primenom, stvarnu zaštitu javnog interesa.

Od napred navedenih načela, za potrebe ovog rada posebno izdvajamo dostupnost i tačnost informacija koje se odnose na životnu sredinu, tj. poštovanje prava na pristup ekološkim informacijama, jer efektivnu zaštitu životne sredine nije moguće obezbediti bez pravovremenog i potpunog pristupa relevantnim informacijama. Zato se, slobodno može reći da pravo na pristup navedenim informacijama predstavlja preduslov za ostvarivanje svih drugih prava, pre svega, učešća javnosti u donošenju ekoloških odluka i prava na pravnu zaštitu. 4 Važeći Zakon o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja 5, obezbeđuje pravni okvir za ostvarivanje prava na pristup ekološkim informacijama. Saglasno ovom Zakonu, kao i Zakonu o zaštiti životne sredine 6, ovaj pristup ima poseban značaj (položaj) u odnosu na pravo na pristup drugim informacijama koje su od javnog značaja. Zato, pravo na pristup pojedinim vrstama ekoloških informacija, regulišu i drugi (posebni) zakoni.

Upravo zbog napred navedenog, Arhuska konvencija obavezuje nadležne organe da pruže tražene informacije, tj. da omoguće pristup ekološkim informacijama i to što je pre moguće, a najkasnije u roku od 30 dana od dana podnošenja zahteva. Naravno, postoje izuzeci od ove odredbe, ali je njihova primena veoma restriktivna. Ova obaveza pružanja informacija od strane nadležnih organa, mora da bude brza, efikasna i što jeftinija za tražioca (bez nepotrebnog finansijskog opterećenja). To je, tzv. pasivna obaveza pružanja ekoloških informacija na zahtev određenog tražioca, ali organi javne vlasti imaju i tzv. aktivnu obavezu informisanja javnosti o određenim podacima koji su od značaja za zaštitu životne sredine. Svakako, imajući u vidu značaj napred navedenog prava, preporučuje se upoznavanje sa odlukama Poverenika za informacije od javnog značaja. On, kao drugostepeni organ, ima ključnu ulogu u uspostavljanju standarda koji su u skladu sa odredbama Arhuske konvencije, a njegovi stavovi, koje je zauzeo u određenim predmetima su izazvali veliku pažnju javnosti. Tu mislimo, pre svega, na njegov stav da ekološke informacije (pre svega, informacije o zagađujućim materijama i njihovoj emisiji), predstavljaju informacije od javnog značaja par excellence, jer javnost ima pojačan interes da ih sazna, kao i mišljenje da su organi javne vlasti dužni da dostave tražene informacije, ako se iste mogu naći u dokumentima kojima ovi organi raspolažu. Pritom, Poverenik naglašava da sve informacije o emisijama štetnih materija u životnu sredinu (posebno u vazduh), moraju da budu uvek dostupne i da tu nema mogućnosti pozivanja na neke izuzetke, kao i da informacije o nelegalnoj gradnji u zaštićenim područjima, predstavljaju ekološke informacije, s obzirom da ova gradnja (tzv. „divlja“ gradnja), predstavlja veliku opasnost po životnu sredinu i okolinu koja nas okružuje. To, nesporno, uključuje i rizik po bezbednost ljudi.

Zbog ograničenosti prostora u ovom radu, dalju analizu ćemo posvetiti standardima zaštite prava na pristup ekološkim informacijama u praksi Evropskog suda za ljudska prava. Naime, ovo pravo, vremenom postaje sve značajnije, tako da je, najpre, uživalo samo materijalnu zaštitu, a danas ima i odgovarajuće procesne garancije. Pravo na pristup ekološkim informacijama u praksi Evropskog suda za ljudska prava, nije izričito normirano tekstom Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda, ali je kroz evolutivno tumačenje postalo ključni segment zaštite životne sredine. Navedena Konvencija je ustanovila pravne osnove i standarde, koji se primenjuju u praksi Evropskog suda za ljudska prava, i to putem odredaba sadržanim u članovima. Prvim članom je predviđeno pravo na poštovanje privatnog i porodičnog života i doma, dok je drugim članom zajemčena sloboda izražavanja, koja obuhvata, ne samo pravo pojedinaca da slobodno traže i primaju informacije, nego nameće i obavezu države da ne uskraćuje pristup važnim ekološkim podacima, koji su u posedu javnih vlasti.

U radu Evropskog suda za ljudska prava, formirali su se ključni principi, koji imaju veliki značaj za njegovu sudsku praksu. Tu mislimo, pre svega, na pravo na istinite i dostupne podatke, jer države ne smeju da prikrivaju ili umanjuju podatke o zagađenju vazduha, vode ili zemljišta, niti o potencijalnim katastrofama(poput industrijskih otpada ili nuklearnih rizika). Takođe, značajan princip ovog Suda se odnosi na aktivnu ulogu države, s obzirom da vlasti moraju da omoguće pojedincima brz i efikasan pristup informacijama, bez nepotrebnih administrativnih prepreka. To je potrebno da bi građani mogli da procene rizik po sopstveno zdravlje. Sledeći princip se tiče uspostavljanja odgovarajućih veza sa javnošću, kako bi se građanima obezbedilo blagovremeno informisanje i učešće u donošenju ekoloških odluka. Naime, to je preduslov za ostvarivanje njihovog prava da učestvuju u odlučivanju o kvalitetu životne sredine.

Imajući u vidu osnovnu temu ovog rada, navešćemo činjenicu da u praksi Evropskog suda za ljudska prava postoji nekoliko ključnih i prelomnih presuda koje direktno definišu obavezu država da građanima obezbede pristup ekološkim informacijama. Ove presude su oblikovale standarde koje evropske države danas moraju da primenjuju.

Gvero i ostali protiv Italije (1998.)

Grupa od 40 meštana grada Manfredonije živela je na maloj udaljenosti od hemijske fabrike “Enichem”, koja je bila svrstana u grupu visokorizičnih postrojenja, jer je u svom radu vršila emisiju toksičnih supstanci. S obzirom da je ova fabrika i ranije izazivala ozbiljne akcidente, vlasti su imale zakonsku obavezu da izrade plan evakuacije i obaveste javnost o rizicima, ali to godinama nisu učinile. Zato je Sud u Strazburu utvrdio povredu člana. Konvencije i da država nije ispunila svoju pozitivnu obavezu da građanima omogući pristup ključnim podacima, koji bi im pomogli da procene opasnost stanovanja u blizini fabrike. Dakle, pravo na pristup ekološkim informacijama, priznato je preko prava na poštovanje privatnog i porodičnog života, iako se logično očekivalo da ovo pravo bude zaštićeno i priznato preko slobode izražavanja (član 10. Konvencije).

McGinley i Egan protiv Ujedinjenog Kraljevstva (1998)

Podnosioci predstavke su bili vojnici stacionirani na Božićnom ostrvu tokom nuklearnih testova pedesetih godina XX veka. Vojnici su oboleli od bolesti izazvanih radijacijom, pa su, otuda, tražili pristup dokumentaciji o stepenu radijacije na ostrvu radi ostvarivanja prava na penziju. Sud u ovom slučaju nije utvrdio povredu člana 8. Konvencije, ali je postavio jedan opšti pravni princip, da kada država preduzima određene aktivnosti, koje u sebi imaju skrivene rizike po zdravlje ljudi, mora da obezbedi dostupan mehanizam za pristup tim informacijama.

Roach protiv Velike Britanije (2005.)

Britanski vojni veteran Tomas Majkl Roach učestvovao je tokom 1960-ih u tajnim testiranjima iperita i nervnog gasa u vojnoj bazi Porton Daun, što je kasnije kod njega izazvalo teške hronične opstruktivne bolesti pluća i hipertenziju. On je zatražio pristup svojoj medicinskoj i vojnoj dokumentaciji, kako bi utvrdio vezu između testova i narušenog zdravlja, ali su ga državni organi godinama odbijali. Veliko veće Evropskog suda za ljudska prava je jednoglasno donelo odluku da je došlo do povrede člana 8. Konvencije. Naime, Sud je istakao da Velika Britanija nije ispunila svoju obavezu da obezbedi efikasnu i pristupačnu proceduru, preko koje pojedinci mogu dobiti sve relevantne podatke radi procene rizika po sopstveno zdravlje izazvanih opasnim supstancama.

Di Sarno i drugi protiv Italije (2012.)

Predstavka Evropskom sudu za ljudska prava je podneta zbog dugogodišnje krize izazvane nekontrolisanim odlaganjem komunalnog otpada u regiji Kampanija (Napulj i okolina). Podnosioci predstavke (18 državljana Italije) su tvrdili da su vlasti ugrozile njihovo zdravlje gomilanjem smeća na ulicama u periodu 2007-2008. godine i da ih nisu adekvatno informisale o stvarnim opasnostima. Sud je utvrdio povredu člana 8, zbog propusta države da organizuje sakupljanje i preradu otpada i člana 13. (pravo na delotvorni pravni lek).

Brincat i ostali protiv Malte (2014.)

Podnosioci predstavke su bili radnici u državnom brodogradilištu, koji su u periodu od sredine XX veka, pa skoro do njegovog kraja, bili kontinuirano izloženi azbestu, što je dovelo do teških oboljenja pluća kod većine radnika, kao i do smrti jednog od njih. Malta je, otuda, imala obavezu da, već posle jedne decenije njihovog rada, uoči izuzetne opasnosti azbesta, da donese odgovarajuće zakonodavstvo i da radnicima obezbedi osnovne informacije o rizicima, kao i neophodnu zaštitnu opremu. To je uradila tek početkom XXI veka. Presudom je Evropski sud utvrdio da je došlo do povrede člana 2. Konvencije (pravo na život) podnosioca predstavke, čiji je srodnik preminuo. Takođe, Sud je utvrdio da je došlo i do povrede člana 8. Konvencije, u odnosu na ostale podnosioce predstavke, jer Vlada Malte nije ispunila svoje obaveze, tj. nije donela odgovarajuće zaštitne propise i nije preduzela praktične mere zaštite radnika, niti im je obezbedila pristup informacijama, kako bi oni uočili rizik po njihovo zdravlje i život, usled višedecenijske izloženosti azbestu.

Iz napred navedenih primera, tj. presuda Evropskog suda za ljudska prava, lako se može uočiti činjenica da se pravo na pristup ekološkim informacijama štiti posrednim putem, poštovanjem prava koja su priznata u članovima 2. i 8. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda. Pored toga, broj predmeta pred ovim sudom, koji se odnose i na druge ekološke probleme (a ne samo na pristup ekološkim informacijama), u stalnom je porastu. Usled činjenice da je zaštita životne sredine od ključnog značaja za opstanak svih živih bića na planeti Zemlji, čovečanstvo mora da preduzme sve mere, kako bi ostvarilo razuman odnos između postizanja ciljeva ekonomskog razvoja i adekvatne zaštite životne sredine. Zato je realno očekivati da u bliskoj budućnosti, jedan od prvih koraka bude propisivanje prava na zaštitu životne sredine, kao posebnog prava u okviru napred navedene Konvencije. U tom smislu, treba istaći značajan korak, koji predstavlja izrada Preporuka Komiteta ministara Saveta Evrope 2022. godine državama članicama o ljudskim pravima i zaštiti životne sredine iz 2022. godine. Ovim preporukama je ukazano državama članicama da imaju pravo na zdravu, održivu i čistu životnu sredinu i da one ovo pravo treba da prepoznaju kao posebno pravo, koje je značajno za uživanje drugih ljudskih prava (i sa njima tesno povezano). Zato, države članice treba da obezbede, bez ikakve diskriminacije, pristup informacijama (i pravdi), kada su u pitanju zaštita životne sredine, učešće u procesu donošenja odluka koje se tiču životne sredine i obrazovanje o značaju zaštite životne sredine.