Arhuska konvencija 

Autor : Prof. dr Dragan Bataveljić

Jedan od najznačajnijih međunarodno-pravnih dokumenata, naročito za demokratizaciju politike životne sredine i razvoju institu­cija civilnog društva svakako je Konvencija o dostupnosti informacija, učeš­ću javnosti u donošenju odluka i pristupu pravdi u pitanjima ži­votne sredine (Arhuska konvencija)[1], koja je usvojena 25. juna 1998. godine u danskom gradu Arhusu, potpisivanjem dogovora od strane 49 ministara za životnu sredinu evropskih zemalja. Tim međunarodnim sporazumom, koji je stupio na snagu 30. oktobra 2001. godine, utvrđuju se prava pojedinaca i orga­nizacija civilnog društva u oblasti zaštite životne sredine kao i obaveze savremenog čovečanstva prema budućim generacijama.

 “Potpisivanjem Kon­vencije države su se obavezale na implementaciju najviših demokratskih standarda i principa u procedurama rešavanja problema životne sredi­ne.”[2] Države koje su potpisale ovu Konvenciju, preuzele su i obavezu na demokratizaciju nekih od najvažnijih pitanja, koja sadrže tri grupe prava: 1) pravo građana na informacije o životnoj sredini koje se nalaze u posedu državnih organa, odnosno dostupnost informacija o životnoj sredini; 2) pravo građana da učestvuju u izradi planova, programa, politike i zakono­davstva koji mogu uticati na životnu sredinu, odnosno učešće javnosti u donošenju odluka od značaja za životnu sredinu i 3) pravo građana na pri­govor u slučaju da su im prava u vezi s pristupom informacijama ili javnim učešćem povređena.[3] “Svrha Konvencije je da ova pitanja postavi na odgo­varajuće osnove u domenu životne sredine i obezbedi uslove za primenu savremenih standarda u ovoj oblasti. U tom procesu posebna uloga pripada aparatu javne uprave, odnosno svima koji vrše funkcije u ime javne upra­ve.”[4] „Potreba informisanja građana o stanju životne sredine, prepoznata je i zbog toga i uvrštena, kao jedan od tri osnovna principa Arhuske konvencije (1998), kao jedne od najznačajnijih konvencija u oblasti ekološkog prava, koja predviđa ‘da vlast nije vlasnik životne sredine’, te da „građani imaju ista prava kao i vlast na životnu sredinu“.[5] Iako se većina informacija u savremenom vremenu dobija putem elektronskih komunikacija, „posledice su realne i egzistiraju u realnom okruženju“.[6] S druge strane, možemo zaključiti da samo dobro informisano stanovništvo može biti nosilac demokratskih promena u društvu i, uopšte, političkog života. Zbog toga, profesorka Jelena Vučković smatra da su „informacije – kiseonik za demokratiju“.[7]

[1]   Dostupna na: https://unece.org/fileadmin/DAM/env/pp/documents/cep43e.pdf, posećeno: 29.6.2026. godine.[2]   Komnenić, D., Arhuska konvencija – novi pristup zaštiti životne sredine, Pravni zapisi, br. 1/2012, str. 155.[3]   Dr Vid Vukasović navodi da se ovom Konvencijom ” konačno uvodi na regionalnom evropskom planu koncept prava na adekvatnu životnu sredinu, pri čemu se posebno detaljno regulišu tri ključna elementa tog prava – pravo na ekološku informaciju, pravo na participaciju javnosti u domenu zaštite životne sredine i pravo na pristup pravosuđu.” Vukasović, V., Međunarodnopravno regulisanje prava na adekvatnu životnu sredinu, Međunarodni problemi, br. 1/2003, str. 102.[4]   Todić, D., Durać, M., Demokratizacija politike životne sredine, Priručnik za primenu Arhuske konvencije za predstavnike javne vlasti, Regionalni centar za životnu sredinu za Centralnu i Istočnu Evropu, Beograd, 2003, str. 13.[5]   Kramer, L., The Application of the Aarhus Convention in the European Union, Enforcement of the Aarhus Convention in the Adriatic Region Countries, Pula 2011, str. 26.[6]   Vučković, J., Neka pitanja digitalizacije medijskih usluga, u: Vujisić, D. (ur.), Zbornik radova sa XVII majskog savetovanja „Usluge i vladavina prava“, Institut za pravne i društvene nauke, Pravni fakultet Univerziteta u Kragujevcu, Kragujevac, 2021, str. 522.[7]   Vučković, J. Pravo na slobodan pristup informacijama od javnog značaja, Zbornik radova Pravnog fakulteta u Nišu, br. 54/2009, str. 183.

Cilj ovog dokumenta je da ojača ulogu građana i organizacija civilnog društva u pitanjima koja se tiču životne sredine, a on je utemeljen na principima participacije (tzv. participativne demokratije). Ovom Kon­vencijom su formulisane jasne obaveze država članica prema njihovim gra­đanima, tj. ona doprinosi većem stepenu javnosti (transparentnosti) u do­nošenju odluka. Na taj način se utiče na razvoj demokratskih procesa u društvu i većoj odgovornosti javnih vlasti u sprovođenju svojih politika. Ovim međunarodnim dokumentom se utvrđuju standardi koje je neophodno zadovoljiti, ali se time ne sprečava nijedna država članica da usvoji mere koje proširuju obim prava na pristup informacijama. Ono što se posebno naglašava, jeste zabrana bilo kakve diskriminacije po osnovu državljan­stva, nacionalnosti ili boravišta građana u ostvarivanju svojih prava za­garantovanih Konvencijom. Pritom su države potpisnice obavezne da omo­guće tim građanima zaštitu od bilo kakvog kažnjavanja, gonjenja ili uznemi­ravanja. Konačno, analizirajući doprinos Arhuske konvencije, treba reći da, bez obzira na pojedine zamerke i kritike, ona značajno doprinosi zašti­ti ljudskih prava u celini i učvršćivanju veze između zaštite životne sredine i ostvarivanja osnovnih ljudskih prava na zdravu okolinu. Zbog tog značaja i broja država koje su potpisale ovaj dokument, navedeni standardi su postali deo pozitivnog prava većeg broja evropskih država, a njegov uti­caj se proširio i izvan teritorije Starog kontinenta.

Analizirajući strukturu Arhuske konvencije, uviđamo da je ona sastavljena od preambule, dvadeset dva člana i dva Aneksa, s tim što se njen tekst može podeliti u nekoliko grupa. “Prvu grupu sačinjavaju odredbe pre­ambule, drugu grupu (prva tri člana) čine odredbe opšteg karaktera koje se odnose na cilj Konvencije, definicije osnovnih pojmova i opšte odredbe. Treća grupa odredaba (članovi 4–9), kojima se uređuju tzv. ‘tri stuba’ Kon­vencije, predstavlja samu srž Konvencije, a četvrta grupa (članovi 10–22) sastoji se od odredaba tehničkog karaktera i završnih odredaba. Aneks I predstavlja spisak aktivnosti na koje se odnosi član 6, stav 1(a), a Aneks II sadrži odredbe o arbitraži.”[1]

Srž Arhuske konvencije čine navedena tri stuba, od kojih se prvi odnosi na pravo građana na pristup ekološkim informacijama, s obzirom da je informisanje u samom centru adekvatnog rešavanja problematike životne sredine. Bez pravovremenih, potpunih i istinitih informacija, ne može se pristupiti donošenju odgovarajućih odluka i zaštiti zdravlja ljudi, kao jednog od osnovnih ljudskih prava zaga­rantovanog, kako međunarodnim, tako i nacionalnim zakonodavstvom (usta­vima i odgovarajućim zakonima). Nažalost, svedoci smo čestog kršenja i ugrožavanja ovog prava, a najočigledniji primer jeste slučaj eksplozije nuklearne centrale u Černobilju 1986. godine. Naime, tom prilikom su mi­lioni ljudi, čak na udaljenosti i od nekoliko hiljada kilometara, bili izloženi pogubnim zračenju, samo zato što su sovjetske vlasti sa značajnim zakašnjenjem obavestile javnost o ovom akcidentu. Ovom zračenju su bili izloženi, kako građani Sovjetskog Saveza, tako i građani većine evropskih država. Upravo je ovaj “nemili događaj” ukazao na značaj istinitog i blago­vremenog informisanja, jer skrivanje informacija ili pružanje informa­cija sa zakašnjenjem, može proizvesti nesagledive posledice po zdravlje ljudi.[2]

[1]   Komnenić, D., Op. cit, str. 155.[2]   Šire u: Vukasović, V., Međunarodnopravno regulisanje informisanja o životnoj sredini u Evropi, u: Zbornik radova sa konferencije “Životna sredina ka Evropi”, Ambasadori održivog razvoja i životne sredine, Beograd, 2005, str. 65–66.

Arhuska konvencija svojim odredbama sadržanim u članu 4. precizno utvrđuje obavezu javnih vlasti da će “kao odgovor na zahtev za informacija­ma o životnoj sredini, učiniti te informacije dostupnim javnosti, u okviru nacionalnog zakonodavstva, uključujući i slučajeve kada je to zahte­vano, kao i kopije relevantne dokumentacije koja sadrži ili obuhvata takve informacije.” Takav zahtev se može odbiti samo iz njegovih formalnih ne­dostataka, i to u sledećim slučajevima: 1) kada je zahtev izrazito nerazuman; 2) kada je suviše uopšteno formulisan ili 3) kada organ vlasti ne poseduje tražene informacije. To je prva grupa razloga zbog kojih se može uskratiti pravo na traženu informaciju, dok u drugu grupu takvih razloga spadaju oni slučajevi kada bi omogućavanje slobodnog pristupa navedenim informaci­jama mogli negativno da utiču na poverljivost rada državnih organa. Na­ravno, takva poverljivost mora da bude predviđena nacionalnim zakonom i da se odnosi na javnu bezbednost, nacionalnu odbranu ili međunarodne odno­se,[1] objektivnost rada pravosudnih organa, pravo građana na pravično suđenje, mogućnost sprovođenja krivične istrage i slično. Konačno, navede­ni zahtev može da bude odbijen i u slučajevima kada su u pitanju komerci­jalni i industrijski podaci, tj. potreba očuvanja njihove poverljivosti, ra­di zaštite legitimnog ekonomskog interesa, zatim kada se radi o pravima zaštite intelektualne svojine, kao i kada je u pitanju zaštita privatnosti nekog lica (naravno, ukoliko je ova zaštita predviđena pozitivnim doma­ćim propisima).

Drugi stub Arhuske konvencije jeste participiranje, tj. učešće javno­sti u procesu donošenja odluka o pitanjima vezanim za životnu sredinu. To je, slobodno možemo reći, centralno pitanje ovog međunarodnog akta, a prethodno navedene odredbe o pristupu informacijama su u direktnoj funkciji ostvarivanja prava javnosti na učešće i odlučivanje. Ovo pravo, tj. participiranje javnosti prilikom odlučivanja u vezi pitanja koja se odno­se na životnu sredinu, uspostavlja se kao obavezno u slučajevima: 1) donošenja odluka o posebnim aktivnostima, koje su precizno navedene u Aneksu I uz Konvenciju; 2) donošenja odluka o aktivnostima, koje nisu na­vedene u ovom Aneksu, ali na koje se pravila Konvencije mogu primenjivati; 3) donošenja odluka o aktivnostima koje se ponovo razmatraju ili menjaju; 4) izrade planova, programa i politika koje se tiču životne sredine i 5) pri­preme izvršnih propisa, tj. opšte-primenljivih, pravno-obavezujućih normativnih instrumenata. Organi državne vlasti su obavezni da organizu­ju učešće javnosti u navedenom odlučivanju i da, na pogodan i blagovremen način, obaveste zainteresovanu javnost o postupku odlučivanja i svim osta­lim činiocima vezanim za ovaj proces. To država mora da obezbedi u ranoj fazi odlučivanja, kako bi se javnost na efikasan način, blagovremeno uklju­čila i pripremila za učešće u donošenju tako važnih odluka. Na kraju ana­lize drugog stupa Arhuske konvencije, treba ukazati da je učešće građana u navedenom odlučivanju, jedna od najvažnijih pretpostavki za razvoj demo­kratskog društva. Takvo učešće doprinosi donošenju najboljih i najpri­hvatljivijih odluka, stvaranju klime poverenja između vlasti i građana, a odluke koje se tako donose, dobijaju potpuni legitimitet i stvaraju pozi­tivne efekte u najrazličitijim oblastima društvenog života. Samo se tako mogu izmeći nesporazumi i nastanak eventualnih problema u kasnijoj pri­meni i sprovođenju tih odluka.

[1]   Neke države (kao, na primer, Ukrajina) utvrđuju da ni ovi razlozi ne mogu da budu uzrok uskraćivanja traženja i dobijanja navedenih informacija. Navedeno prema: United Nations, The Aarhus Convention – An Implementation Guide, New York and Geneva, 2000, str. 59.

Pristup ekološkoj pravni, tj. dostupnost pravosuđa, predstavlja treći stub Arhuske konvencije, koji ona definiše kao mogućnost građana da pokrenu postupak pred pravosudnim ili drugim nezavisnim organima. Na­ravno, to dolazi u obzir samo ako nastane kršenje prava u vezi sa životnom sredinom utvrđenih samom Konvencijom, pre svega, prava koja se odnose na dostupnost informacija o životnoj sredini i učešće javnosti u donošenju odluka, koje se tiču životne sredine (o tome je bilo reči u prethodnom pa­susu). Dostupnost pravosuđa je obezbeđena putem davanja mogućnosti da se procesno i materijalno preispitaju odluke organa vlasti, čime se poštuju osnovna ljudska prava na pravično i fer suđenje (time se dokazuje i tesna veza između Arhuske konvencije i zaštite ljudskih prava). Ovim, trećim elementom (stubom) Konvencije, zaokružena je koncepcija o pravu javnosti na ekološko informisanje i aktivno učešće građana u donošenju najvažni­jih odluka koje se tiču životnog okruženja.

Analiza ovog značajnog međunarodnog dokumenta ne bi bila potpuna, ukoliko ne bismo u nekoliko rečenica ukazali na njegovu primenu u Repu­blici Srbiji. Naime, iako naša država, zbog poznatih nepovoljnih poli­tičkih okolnosti i teškog međunarodnog položaja u vreme pripreme, izra­de i usvajanja ove Konvencije (Arhus, 1998), već su 1999. godine, pokrenute prve inicijative vezane za stvaranje uslova za njenu ratifikaciju i sprovo­đenje u praksi. Tokom ove godine su održani brojni seminari, tribine, tre­ninzi i obuke za nevladine organizacije i državni sektor, radi podizanja svesti o značaju zaštite životne sredine i same Arhuske konvencije. Sve je to doprinelo da se svi segmenti društva pripreme za ratifikaciju i prak­tično sprovođenje odredba ove Konvencije, jer su navedene aktivnosti omo­gućile opštu informisanost i stvaranje povoljne klime za njenu primenu. Republika Srbija se već dugi niz godina nalazi na “evropskom” putu, sa že­ljom da jednog dana postane punopravni član Evropske unije, pa je otuda u obavezi da, što pre, prilagodi (harmonizuje) svoje zakonodavstvo sa propi­sima EU, što se posebno odnosi na odredbe o životnoj sredini, koje zahte­vaju visoke evropske ekološke standarde.[1]

Nesumnjivo, Ustav Republike Srbije iz 2006. godine, predstavlja naj­važniji akt za odgovarajuće uređenje ove značajne problematike, s obzirom da njegove odredbe svakom građaninu zajemčuju pravo na zdravu životnu sre­dinu i na blagovremeno i potpuno informisanje o njenom stanju. Svakako, tu spada i Zakon o zaštiti životne sredine iz 2004. godine, koji je više puta menjan i dopunjavan, kao i Zakon o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja  iz 2004. godine (takođe, više puta menjan i dopunjavan). O svim ovim opštim aktima biće mnogo više reči u tekstu koji sledi, a koji je posvećen ekološkom zakonodavstvu Republike Srbije. Mnoge odredbe, ko­je su sastavni deo našeg nacionalnog zakonodavstva, a odnose se na pravo javnosti na pristup ekološkim informacijama i na pravo građana da učes­tvuju u odlučivanju o najznačajnijim pitanjima životne sredine, kao i na mogućnost zaštite ovih prava, veoma su bliske pravnim rešenjima Arhuske konvencije. Otuda se može reći da je  “duh Arhuske konvencije prisutan u zakonodavstvu Srbije i mnogo pre njene zvanične ratifikacije od strane Srbije.”[2] Srbija je Arhusku konvenciju ratifikovala 2009. godine[3] i ti­me otišla korak dalje u približavanju savremenim evropskim tokovima u uređenju zaštite ljudskih prava i prava u oblasti životne sredine. “Preu­zimanje obaveza zadatih Konvencijom, pored ostalog, podrazumeva i intenzi­van dalji rad na unapređenju uslova za što bolju praktičnu primenu Kon­vencije.”[4] 

[1]   Đorđević, S., Katić, M., Vodič kroz praktičnu primenu Arhuske konvecije i Mali ekološki rečnik, Medija centar, Beograd, 2004, str. 11–13.[2]   Lilić, S., Arhuska konvencija i pristup ekološkoj pravdi u Evropskoj uniji i Srbiji, u: Liber Amicorum Dobrosav Mitrović, eograd, 2007, str. 402.[3]   Zakon o potvrđivanju konvencije o dostupnosti informacija, učešću javnosti u donošenju odluka i pravu na pravnu zaštitu u pitanjima životne sredine, “Sl. glasnik RS– Međunarodni ugovori”, br. 38/09.[4]   Komnenić, D., Op. cit, 2012, str. 173.