Ekološko zakonodavstvo i nadzor nad zaštitom životne sredine

9 9 minutes read

Autor: Prof. dr Dragan Bataveljić
Fakultet za evropske pravno-političke studije, Beograd

Prvi ekološki propisi u Evropi usvojeni su u Francuskoj, Italiji i Velikoj Britaniji u IX veku, dok ih na prostoru Balkanskog poluostrva srećemo najpre u tadašnjim srednjovekovnim gradovima – Kotoru, Dubrovniku i Hvaru. Posebno se ističe Budvanski statut iz XIV veka, koji je u odredbama svog člana 123. po prvi put propisao zabranu prosipanja otpadnih voda i bacanja smeća na ulice.

Osnovna svrha donošenja ovog Statuta je bila da spreči širenje kuge zbog loših higijenskih uslova i to je, ustvari, bio zakonski osnov (ratio legis) propisivanja navedene zabrane. Prvi propisi kojima je bila regulisana zaštite životne sredine u Srbiji doneti su tek u XIX veku, a kasnije i u Kraljevini Jugoslaviji. To su u stvari bili zakoni koji su uređivali primarno neku drugu pravnu oblast, a tek posredno problematiku kojom se danas bavi ekološko pravo. Zato se može reći da prvi propisi koji se posebno bave zaštitom životne sredine nastaju tek u periodu posle Drugog svetskog rata, kada je došlo do naglog procesa industrijalizacije i obnove ratom razorene zemlje.

Zaštiti čovekove okoline poklanja se veća pažnja tek posle 1972. godine. Ustavom SFRJ iz 1974. godine država je garantovala građanima pravo na zaštitu zdravlja i zdravu životnu sredinu. To pravo je garantovano i u svim kasnije ustavima. U II odeljku Ustava SRJ iz 1992. godine stoji: “Čovek ima pravo na zdravu životnu sredinu i blagovremeno obaveštavanje o njenom stanju. Svako je dužan da čuva i svrsishodno koristi životnu sredinu. Država se stara o životnoj sredini i u tom cilju utvrđuje uslove i način obavljanja privrednih i drugih delatnosti”.
Tokom sedamdesetih i osamdesetih godina XX veka Srbija je donela čitav niz posebnih zakona u oblasti zaštite životne sredine, od kojih navodimo nekoliko najvažnijih: Zakon o zaštiti vazduha od zagađivanja iz 1973. godine1, Zakon o sprovođenju mera zaštite od jonizujućih zračenja iz 1978. godine2, Zakon o zaštiti stanovništva od buke iz 1981. godine3, Zakon o posebnoj zaštiti delova prirode iz 1986. godine4, Zakon o zaštiti prirode iz 1988. godine5 i Zakon o zaštiti i razvoju prirodnih i radom stvorenih vrednosti čovekove sredine iz 1988. godine6. Ovi zakoni su prestali da važe 1991. godine, kada je donet prvi sistemski Zakon o zaštiti životne sredine7, kojim je predviđena mogućnost da se pojedina pitanja i mere iz ove oblasti, mogu utvrditi posebnim zakonom. Otuda je, posle donošenja ovog Zakona, donet čitav korpus posebnih zakona, u koje spadaju: 1) Zakon o vodama8; 2) Zakon šumama9; 3) Zakon o poljoprivrednom zemljištu10; 4) Zakon o lovstvu11; 5) Zakon o ribarstvu12; 6) Zakon o nacionalnim parkovima13 i Zakon o postupanju sa otpadnim materijama14. Na osnovu ovih zakona, Vlada Republike Srbije i resorna ministarstva su doneli niz podzakonskih akata.

Zaštita životne sredine prema Ustavu Republike Srbije iz 2006. godine

Početkom XXI veka u Srbiji je postojao veliki broj pristalica ustavnog regulisanja prava na zdravu životnu sredinu, koji su pošli od shvatanja da su ljudska prava i ljudsko okruženje nerazdvojni i da, kao takvi, čine jednu celinu. Svaki čovek, kako ranije, tako i danas, zasniva svoju životnu egzistenciju na udisanju čistog vazduha, zdravoj ishrani, čistoj vodi, nezagađenom zemljištu i slično, tako da, ako je neki od ovih životnih elemenata kontaminiran ili uništen, onda je doveden u pitanje i opstanak samog čoveka.

Nažalost, nerazumna trka za profitom i ostvarivanjem što veće zarade korišćenjem savremene tehnologije i brojnih pronalazaka koji ne vode računa o očuvanju životne sredine za savremenog čoveka i buduće generacije koje tek dolaze, znatno su narušili ekološku ravnotežu u prirodi. “Uključivanje prava na životnu sredinu u korpus ustavom zaštićenih prava učiniće ovo pravo sudski zaštićenim i pozitivno se odraziti na naše životno okruženje. Ustavno prepoznavanje ovog prava znači priznavanje novih vrednosti i uzimanje u obzir novih pretnji po ljudski život i istovremeno može imati pozitivan efekat na stanje postojećih prava i doprineti njihovom sveukupnom uređenju. Uvođenje novih prava u ustavni katalog, svakako, nije jednostavno i nije opšteprihvaćeno. To uključivanje je, vrlo često, praćeno protivrečnim shvatanjima i raspravama, što se posebno odnosi na pitanje konstitucionalizacije prava na životnu sredinu.[1] Smatramo da ovo pravo treba da bude ustavno regulisano, jer je ono jedno od osnovnih ljudskih prava i treba da bude sudski zaštićeno, jer će to doprineti kvalitetu ljudskog života i pozitivno se odraziti na stanje postojećih ljudskih prava i unaprediti njihovu zaštitu. Ovo sa razloga što je pravo na životnu sredinu pravo sadašnjih generacija, ali je očuvanje i zaštita prirode i čovekove okoline od presudnog značaja i za buduće generacije. Životna sredina ne poznaje, ni političke, ni teritorijalne, niti bilo koje druge granice, tako da ako dođe do zagađenja čovekovog okruženja u jednoj zemlji, to može da prouzrokuje povredu prava na zdravu životnu sredinu građana u susednim državama i šire.

Danas imamo podelu ljudskih prava na četiri generacije, a za nas su posebno značajna prava treće generacije, koja obuhvataju čitav spektar ljudskih prava, kao što su: pravo na zdravu životnu sredinu, pravo na prirodne resurse, pravo na međugeneracijsku pravednost i održivost i slično. U zemljama članicama Evropske unije, kao i drugim razvijenim državama sveta, zakonodavstvo posvećeno zaštiti životne sredine je izuzetno razvijeno. Naime, kao ustavno, osnovno i opšte-ljudsko pravo, ono bi se moglo svrstati u onu grupu ljudskih prava, čije garantovanje zahteva istovremeno i propisivanje određenih obaveza, tako da se „pravo na zdrav život vezuje i uz dužnost svakog da u okviru svojih ovlašćenja i poslova posebno brine o prirodi i ljudskoj sredini.“

Važećim Ustavom Republike Srbije iz 2006. godine (član 68.) utvrđeno je da “svako ima pravo na zaštitu svog psihičkog i fizičkog zdravlja”. Pored toga, članom 74. Ustava Srbije predviđeno je da “svako ima pravo na zdravu životnu sredinu i na blagovremeno i potpuno obaveštavanje o njenom stanju”. Takođe, predviđeno je da je “svako, a posebno Republika Srbija i autonomna pokrajina, odgovoran za zaštitu životne sredine”. Ustav Republike Srbije utvrđuje da sredstva javnog informisanja koja se finansiraju iz javnih prihoda obavezu da “blagovremeno i nepristrasno obaveštavaju javnost” (član 51.). Zakonom o poljoprivrednom zemljištu (član 15.) utvrđeno je da se poljoprivredno zemljište koristi za poljoprivrednu proizvodnju i ne može se koristiti u druge svrhe, osim u slučajevima i pod uslovima utvrđenim samim Zakonom. Prema članu 97. Ustava, Republika Srbija uređuje i obezbeđuje održivi razvoj (sistem zaštite i unapređenja životne sredine, zaštitu i unapređivanje biljnog i životinjskog sveta, proizvodnju, promet i prevoz oružja, otrovnih, zapaljivih, eksplozivnih, radioaktivnih i drugih opasnih materija). Navedene ustavne odredbe garantuju svakom licu pravo na zdravu životnu sredinu, postavljajući opšte garancije i polazeći od toga da svakome mora da bude omogućen pristup informacijama.[3]

Važeći zakonski okvir zaštite životne sredine u Republici Srbiji

Pored Ustava, kao osnovnog, najopštijeg i najvišeg zakona, postoji i veliki broj nižih zakonskih akata, a po važnosti se izdvajaju: Zakon o zaštiti životne sredine, Zakon o proceni uticaja na životnu sredinu[2]Zakon o strateškoj proceni uticaja na životnu sredinu[3];Zakon o integrisanom sprečavanju i kontroli zagađivanja životne sredine[4];Zakon o zaštiti prirode[5 Zakon o nacionalnim parkovima[6];Zakon o zaštiti vazduha[7];Zakon o vodama[8]; Zakon o zdravlju bilja[9]; Zakon o šumama[10]; Zakon o dobrobiti životinja[11]; Zakon o poljoprivrednom zemljištu[12];Zakon o poljoprivredi i ruralnom razvoju[13]; Zakon o zaštiti od buke u životnoj sredini[14];Zakon o genetički modifikovanim organizmima[15];Zakon o upravljanju otpadom[16]; Zakon o ambalaži i ambalažnom otpadu[17];Zakon o eksplozivnim materijama, zapaljivim tečnostima i gasovima[1]; Zakon o transportu opasne robe[2]; Zakon o prometu eksplozivnih materija[3];Zakon o hemikalijama[4]; Zakon o biocidnim proizvodima[5]; Zakon o radijacionoj i nuklearnoj sigurnosti i bezbednosti[6]; Zakon o zaštiti od nejonizujućeg zračenja[7];Zakon o smanjenju rizika od katastrofa i upravljanju vanrednim situacijama[8];Zakon o zaštiti od požara[9]; Zakon o energetici[10];Zakon o planiranju i izgradnji[11]; Zakon o opštoj bezbednosti proizvoda[12];Zakon o divljači i lovstvu[13];Zakon o rudarstvu i geološkim istraživanjima[14];Zakon o planiranju i izgradnji[15]; Zakon o turizmu[16];Zakon o bezbednosti i zdravlju na radu[17]; Zakon o zdravstvenoj zaštiti[18];Zakon o zaštiti stanovništva od zaraznih bolesti[1].

Pored navedenog spiska najvažnijih zakona u oblasti zaštite životne sredine, raspoređenih u nekoliko glavnih grupa, postoji veliki broj podzakonskih akata niže pravne snage (uredba, odluka, pravilnici, naredbe i uputstva)

Nadzor nad zaštitom životne sredine u Republici Srbiji

Brojni organi uprave se bave zaštitom životne sredine, koji su obrazovani u različitim oblastima društvenog života. Oni obavljaju veliki broj zadataka i poslova koji se odnose na zaštitu životne sredine, a vezani su za specifičnosti pojedinih resora. Ovi organi postoje, pre svega, na nivou Republike Srbije, s obzirom da osnovi zaštite i unapređenja životne sredine spadaju u njenu nadležnost, dok autonomna pokrajina, saglasno odredbama važećeg Ustava Republike Srbije iz 2006. godine, uređuje pitanja u ovoj oblasti, koja su od pokrajinskog značaja. Zaštiti životne sredine se danas posvećuje sve veća pažnja i to je jedan od veoma važnih zadataka koji se dodeljuju brojnim državnim subjektima (državnim organima), radi obavljanja, na direktan ili indirektan način, poslova koji su vezani za zaštitu životne sredine. Ovde poseban značaj ima Ministarstvo zaštite životne sredine i njegovi sektori, Agencija za zaštitu životne sredine i nadležni inspektori.

Zakon o ministarstvima svojim odredbama je predvideo osnivanje Agencije za zaštitu životne sredine, koja je osnovana 1. novembra 2004. godine. To je poseban organ u okviru Ministarstva zaštite životne sredine, čiji je osnovni cilj stvaranje jedne operativne institucije, koja bi mogla da prikuplja podatke i izveštaje o stanju životne sredine. Agencija obavlja stručne poslove koji proističu iz Zakona o ministarstvima, Zakona o vodama, Zakona o zaštiti životne sredine, Zakona o zaštiti vazduha, Zakona o zaštiti zemljišta i drugih zakona. Agencija ima godišnju zakonsku obavezu da na osnovu prikupljenih podataka o parametrima životne sredine na teritoriji Republike Srbije, izradi Izveštaj o stanju životne sredine u Republici Srbiji. Ovaj Izveštaj daje osnovni prikaz stanja životne sredine u našoj zemlji i daje preporuke za mere koje treba sprovesti u cilju poboljšanja stanja životne sredine. Vlada Republike Srbije prihvata ovaj Izveštaj i podnosi ga Narodnoj skupštini Republike Srbije.

Osnovna misija Agencije je obezbeđivanje pouzdanih i pravovremenih podataka i informacija o stanju životne sredine u Republici Srbiji (koje su dostupne na njenom internet portalu), pružanje snažne podrške procesu evropskih integracija naše zemlje. Zakon o zaštiti životne sredine je definisao načelo zaštite životne sredine, a u okviru njega je utvrđeno načelo informisanja i učešća javnosti (član 9. tačka 10.), koje glasi: „U ostvarivanju prava na zdravu životnu sredinu svako ima pravo da bude obavešten o stanju životne sredine i da učestvuje u postupku donošenja odluka čije bi sprovođenje moglo da utiče na životnu sredinu. Podaci o stanju životne sredine su javni.“ Centralizovani pristup podacima i informacijama o navedenom stanju obezbeđuje se od strane ove Agencije, tako što ona integriše rad nacionalnih stručnih, naučnih i obrazovnih ustanova, putem saradnje sa međunarodnim organizacijama na izradi i realizaciji projekata i programa.
Navedena Agencija se prvi put pominje u Godišnjem izveštaju Evropske komisije za 2005. godinu, gde se kaže da „Srbija sada treba da dalje ojača Agenciju za zaštitu životne sredine“, kao i da ostvaruje što veći broj kontakata sa naučnim, stručnim i institucijama državne uprave, radi prikupljanja podataka o životnoj sredini u Srbiji. Efikasno funkcionisanje ovog informacionog sistema može se obezbediti samo na bazi saradnje sa fakultetima, institutima, zavodima i organizacijama na svim nivoima državne uprave. Agencija za zaštitu životne sredina ima svojstvo pravnog lica i obavlja brojne poslove državne uprave koji se odnose, pre svega, na:

• razvoj, usklađivanje i vođenje nacionalnog informacionog sistema zaštite životne sredine;
• sprovođenje državnog monitoringa kvaliteta vazduha i voda;
• upravljanje Nacionalnom laboratorijom;
• prikupljanje i objedinjavanje podataka o životnoj sredini, njihovu obradu i izradu izveštaja o stanju životne sredine;
• saradnju sa Evropskom agencijom za zaštitu životne sredine (EEA) i Evropskom mrežom za informacije i posmatranje (EIONET), kao i na druge poslove određene zakonom.

U okviru ove Agencije postoji dva sektora, i to: Sektor za kontrolu kvaliteta i stanja životne sredine i Sektor za nacionalnu laboratoriju, kao i uže unutrašnje jedinice izvan sastava sektora.

Praćenje stanja životne sredine

Kontinualna kontrola i praćenje stanja životne sredine (monitoring) obezbeđeni su u okviru predviđenih nadležnosti od strane Republike Srbije, autonomnih pokrajina i jedinica lokalne samouprave. Kao takav, monitoring predstavlja sastavni deo jedinstvenog informacionog sistema životne sredine, a njegove programe donosi Vlada Republike Srbije na osnovu posebnih zakona. Onaj ko vrši ovaj monitoring, dužan je da obezbedi finansijska sredstva za njegovo obavljanje. „Monitoring se vrši sistematskim praćenjem vrednosti indikatora, odnosno praćenjem negativnih uticaja na životnu sredinu, stanja životne sredine, mera i aktivnosti koje se preduzimaju u cilju smanjenja negativnih uticaja i podizanja nivoa kvaliteta životne sredine“ (član 70. stav 1. Zakona o zaštiti životne sredine).

Radi efikasnog identifikovanja, klasifikovanja, obrade, praćenja i evidencije prirodnih vrednosti i upravljanja životnom sredinom u Republici Srbiji uspostavlja se i vodi informacioni sistem zaštite životne sredine, koji obezbeđuje formiranje, klasifikovanje, obradu, održavanje, prezentaciju i distribuciju baze podataka o svemu što se odnosi na zaštitu životne sredine. Za vođenje informacionog sistema nadležna je Agencija za zaštitu životne sredine, a njegov značaj se sastoji u tome što on obezbeđuje pristup drugim informacionim sistemima i harmonizaciju svih relevantnih informacija i podataka na nacionalnom i međunarodnom nivou.

Vlada Republike Srbije jedanput godišnje podnosi Narodnoj skupštini Izveštaj o stanju životne sredine u Republici Srbiji, koji izrađuje Agencija za zaštitu životne sredine na osnovu prikupljenih i dostupnih podataka i informacija najkasnije do 31. maja tekuće godine. Međutim, kada je reč o autonomnoj pokrajini, treba reći da je njen nadležni organ, tj. nadležni organ jedinice lokalne samouprave dužan da Agenciji tromesečno dostavlja podatke za izradu ovog Izveštaja. Izveštaji o stanju životne sredine objavljuju se u službenim glasilima Republike Srbije, autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave.