Pravo na pristup ekološkim informacijama

Prof. dr Dragan Bataveljić
Fakultet za evropske pravno-političke studije Beograd

Republika Srbija je poslednjih nekoliko godina donela nekoliko, izuzetno značajnih dokumenata, koji se tiču ekoloških informacija i učešća javnosti u zaštiti ekoloških prava. Otuda, možemo reći da pozitivno (ekološko) pravo naše zemlje, karakteriše veći broj zakona i podzakonskih akata, koji se odnose na ovu, izuzetno osetljivu, materiju. Tu mislimo, pre svega, na zaštitu prava na životnu sredinu, koja je regulisana (uređena) Zakonom o zaštiti životne sredine i Zakonom o izmenama i dopunama ovog Zakona. Takođe, ova materija je regulisana i Zakonom o proceni uticaja na životnu sredinu i njegovim izmenama i dopunama, kao i Zakonom o strateškoj proceni uticaja na životnu sredinu. Konačno, ovde treba spomenuti i Zakon o integrisanom sprečavanju i kontroli zagađivanja životne sredine, koji predstavlja sastavni deo pozitivnog ekološkog prava Republike Srbije, kao i veći broj sektorskih zakona, koji uređuju zaštitu vode, vazduha, zemljišta, prirode i zaštitu od buke, jonizujućih i nejonizujućih zračenja i postupanje sa opasnim materijama.

Imajući u vidu da Republika Srbija u svom pozitivnom zakonodavstvu ne sadrži poseban zakon koji se tiče prava na pristup ekološkim informacijama, ovo pravo se prepoznaje kao jedno pravo na pristup informacijama šireg značaja, tj. pravo na pristup informacijama od javnog značaja. Upravo je ovo pravo regulisano Zakonom o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja i Zakonom o zaštiti životne sredine. Ovi zakoni su, kao deo pozitivnog zakonodavstva Republike Srbije, doživeli veliki broj izmena i dopuna, a osnovna svrha ovih izmena se sastoji u nastojanju da se izvrši harmonizacija domaćeg prava sa pravom Evropske unije.

Republika Srbija je 2009. godine, ispunjavajući svoje međunarodne obaveze univerzalnog, globalnog karaktera, učinila dalji korak u oblasti obezbeđenja osnova za efikasnu, kvalitetnu, blagovremenu i zakonitu zaštitu, očuvanje i unapređenje čovekove životne i radne sredine. Naime, Narodna skupština je, imajući u vidu međunarodne dokumente iz oblasti međunarodnog ekološkog prava(Stokholmska deklaracija o čovekovoj sredini (princip broj 1), Rio deklaracija o životnoj sredini i razvoju iz 1992. godine (princip broj 10), Rezolucija Generalne skupštine OUN broj 37/7 od 28. oktobra 1982. godine o Svetskoj povelji za prirodu, Rezolucija Generalne skupštine OUN broj 45/94 od 14. decembra 1990. godine o potrebi obezbeđivanja zdrave životne sredine za dobrobit pojedinaca i Evropska povelja o životnoj sredini i zdravlju koja je usvojena na Prvoj evropskoj konferenciji o životnoj sredini i zdravlju Svetske zdravstvene organizacije u Frankfurtu 8. decembra 1989. godine), ratifikovala Arhusku konvenciju (puni naziv: Konvencija o dostupnosti informacija, učešću javnosti u donošenju odluka i pravu na pravnu zaštitu u pitanjima životne sredine.

Zakon o zaštiti životne sredine uređuje integralni sistem zaštite životne sredine, radi obezbeđivanja ostvarivanja prava čoveka na život i razvoj u zdravoj životnoj sredini. Ovim krovnim zakonom u oblasti životne sredine, utvrđuje se načelo informisanja i učešća javnosti, kojim se obezbeđuje pravo da svako bude obavešten o stanju životne sredine i da učestvuje u postupku donošenja odluka, čije bi sprovođenje moglo da utiče na životnu sredinu.

Zakon o ministarstvima svojim odredbama je predvideo osnivanje Agencije za zaštitu životne sredine, koja je osnovana 1. novembra 2004. godine. To je poseban organ u okviru Ministarstva zaštite životne sredine, čiji je osnovni cilj stvaranje jedne operativne institucije, koja bi mogla da prikuplja podatke i izveštaje o stanju životne sredine. Navedena Agencija obavlja stručne poslove koji proističu iz Zakona o ministarstvima, Zakona o vodama, Zakona o zaštiti životne sredine, Zakona o zaštiti vazduha, Zakona o zaštiti zemljišta i drugih zakona. Agencija ima godišnju zakonsku obavezu da na osnovu prikupljenih podataka o parametrima životne sredine na teritoriji Republike Srbije, izradi Izveštaj o stanju životne sredine u Republici Srbiji. Ovaj Izveštaj daje osnovni prikaz stanja životne sredine u našoj zemlji i daje preporuke (mere) koje treba sprovesti u narednom periodu u cilju poboljšanja stanja životne sredine. Vlada Republike Srbije prihvata ovaj Izveštaj i podnosi ga Narodnoj skupštini Republike Srbije.

Agencija za zaštitu životne sredine uspostavlja i vodi informacioni sistem zaštite životne sredine, u cilju efikasnog identifikovanja, klasifikovanja, obrade, praćenja i evidencije prirodnih vrednosti i upravljanja životnom sredinom u Republici Srbiji. Ovaj informacioni sistem obezbeđuje pristup drugim informacionim sistemima i harmonizaciju svih relevantnih informacija i podataka na nacionalnom i međunarodnom nivou. Imajući u vidu značaj pristupa informacijama uopšte, a posebno ekološkim informacijama, Zakon o zaštiti životne sredine je svojim odredbama regulisao ovu materiju u delu V pod nazivom „Informisanje i učešće javnosti“. Otuda su, prema članu 78, državni organi, organi autonomne pokrajine, organi jedinice lokalne samouprave i druge ovlašćene organizacije, dužne da redovno, blagovremeno, potpuno i objektivno izveštavaju javnost u kakvom stanju se nalazi životna sredina. To znači da su oni u obavezi da građane obaveštavaju o pitanjima koja se prate u okviru monitoringa koji se tiče nivoa zagađujućih materija i njihovim emisijama. Takođe, ovi organi imaju obavezu i da daju obaveštenja o merama upozorenja ili razvoju zagađenja životne sredine, koja mogu da predstavljaju opasnost za život i razvoj ljudi. Građani mogu da ostvare pristup informacijama o životnoj sredini u skladu sa zakonom kojim se uređuje pristup informacijama od javnog značaja, a organi javne vlasti su dužni da čuvaju informacije o životnoj sredini kojima raspolažu i da preduzimaju sve neophodne mere, radi obezbeđenja čuvanja informacija o životnoj sredini.

Ovi organi su u obavezi da šire informacije o životnoj sredini, aktivno i sistematski, pre svega putem sredstava kompjuterske, telekomunikacione i/ili elektronske tehnologije. Pritom su oni dužni da obezbede da ove informacije postanu postepeno dostupne u vidu elektronskih baza podataka, kako bi javnost (građani) mogla sa njima da se upozna putem savremenih telekomunikacionih mreža. Ovaj Zakon posebno naglašava obavezu organa javne vlasti da redovno ažuriraju i blagovremeno objavljuju, tj. šire informacije o životnoj sredini. Kako bi građani mogli da ostvare svoje pravo na pristup informacijama uopšte, a posebno ekološkim informacijama, zainteresovana javnost ima pravo da, u skladu sa važećim zakonskim propisima, učestvuje u postupku donošenja odluka, koje se tiču strateške procene uticaja planova i programa na životnu sredinu, procene uticaja projekata, čija realizacija može da dovede do njenog zagađivanja ili da predstavlja rizik po zdravlje ljudi i slično. Ovo učešće javnosti se obezbeđuje putem izlaganja prostornog i urbanističkog plana na javni uvid, tj. putem javne prezentacije projekata i javnih rasprava, a za postupak ovog učešća javnosti, nadležna je Vlada Republike Srbije, koja propisuje način učešća građana u donošenju odluka o izmeni, dopuni, pregledu i usvajanju navedenih planova i programa.

Kontinualna kontrola i praćenje stanja životne sredine (monitoring) obezbeđeni su u okviru predviđenih nadležnosti od strane Republike Srbije, autonomnih pokrajina i jedinica lokalne samouprave. Kao takav, monitoring predstavlja sastavni deo jedinstvenog informacionog sistema životne sredine, a njegove programe donosi Vlada Republike Srbije na osnovu posebnih zakona. Onaj ko vrši ovaj monitoring, dužan je da obezbedi finansijska sredstva za njegovo obavljanje. „Monitoring se vrši sistematskim praćenjem vrednosti indikatora, odnosno praćenjem negativnih uticaja na životnu sredinu, stanja životne sredine, mera i aktivnosti koje se preduzimaju u cilju smanjenja negativnih uticaja i podizanja nivoa kvaliteta životne sredine“ (član 70. stav 1. Zakona o zaštiti životne sredine). Zakon o proceni uticaja na životnu sredinu uređuje postupak procene uticaja za projekte koji mogu da imaju značajne uticaje na sredinu koja nas okružuje, kao i za projekte koji mogu da imaju značajne uticaje na životnu sredinu neke druge države. Pritom je veoma značajno obezbediti odgovarajući nadzor radi procene uticaja određenih projekata na stanje i kvalitet životne sredine.

Zainteresovana javnost obuhvata javnost na koju projekat utiče ili postoji verovatnoća da će uticati. Otuda Zakon ukazuje na značaj javnih konsultacija, koje predstavljaju obaveštavanje, prikupljanje podataka i informacija kroz razmenu mišljenja i dijalog između nadležnog organa i zainteresovanih organa i organizacija i javnosti u postupku odlučivanja o davanju saglasnosti na studiju o proceni uticaja projekta. Ova studija mora obavezno da sadrži prikaz stanja životne sredine na geografskom području mesta izvođenja projekta i procenu mogućih promena činilaca životne sredine, na osnovu dostupnih informacija o stanju životne sredine i naučnih saznanja. Zato je ovde izuzetno važna faza prezentacije i javne rasprave o studiji procene uticaja projekta, tako da je nosilac projekta dužan da, u okviru ove rasprave, izloži i informacije o mogućim uticajima projekta na ciljeve očuvanja i celovitost područja ekološke mreže.

Navedena rasprava se održava i sprovodi u jedinici lokalne samouprave na čijoj teritoriji se izvodi projekat, a nadležni organ sačinjava izveštaj o sprovedenoj javnoj raspravi sa rezultatima, u roku od sedam dana od dana njenog održavanja. Ovaj organ je dužan da javnost obaveštava putem štampanih dnevnih novina, na svojoj internet prezentaciji, kao i objavljivanjem na oglasnoj tabli nadležnog organa jedinice lokalne samouprave i/ili oglasnoj tabli mesne zajednice na području koje je obuhvaćeno uticajem planiranog projekta. Takođe, ovo obaveštavanje može da se vrši i putem elektronskih medija. Konačno, radi prikupljanja potrebnih informacija, kada projekat može da ima značajan uticaj na životnu sredinu druge države, neophodne su tzv. prekogranične konsultacije, tako da Ministarstvo zaštite životne sredine Republike Srbije mora, u što kraćem roku, da dostavi nadležnom organu druge države informacije o prirodi odluke koja može da bude doneta.

Takođe, ovo Ministarstvo omogućava elektronski pristup informacijama od javnog značaja za procenu prekograničnih uticaja predloženog projekta druge države, zainteresovanim organima i organizacijama, čim mu informacije postanu dostupne. Zakon o strateškoj proceni uticaja na životnu sredinu uređuje uslove, način i postupak vršenja strateške procene uticaja na životnu sredinu, strategija, programa i planova razvoja. Pritom je ovaj Zakon predvideo određen korpus načela koji se odnose na ovu procenu, ali je jedno od najvažnijih načela – načelo javnosti, u cilju informisanja građana i zainteresovane javnosti o određenim planovima i programima i njihovom mogućem uticaju na životnu sredinu. Takođe, ovo načelo obezbeđuje punu otvorenost postupka pripreme i donošenja ili usvajanja planova i programa, s obzirom da javnost mora, pre donošenja bilo kakve odluke, kao i posle usvajanja plana i programa, imati pristup informacijama koje se odnose na te planove i programe ili njihove izmene.

Navedena strateška procena se obavezno vrši za one planove i programe, kada postoji mogućnost da njihova primena izazove značajne negativne posledice po životnu sredinu, pre svega, na zaštićena područja, prirodna staništa i očuvanje divlje flore i faune. Organ nadležan za pripremu plana i programa, obavezno obezbeđuje učešće javnosti u razmatranju izveštaja o strateškoj proceni i nacrtu plana i programa. Kao što je to bio slučaj sa prethodnim Zakonom o proceni uticaja na životnu sredinu, i ovaj Zakon nalaže tzv. prekogranične konsultacije i razmene informacije u prekograničnom uticaju plana i programa na životnu sredinu, ako sprovođenje plana i programa može da ima značajan uticaj na život i zdravlje i životnu sredinu druge države. Ove konsultacije sprovodi nadležno Ministarstvo zaštite životne sredine Republike Srbije, koje u što kraćem roku informiše javnost i nadležni organ druge zainteresovane države. Organ nadležan za pripremu plana i programa, obezbeđuje njihovu dostupnost i dužan je da obavesti javnost o njihovom usvajanju putem štampanih dnevnih novina, kao i na svojoj internet stranici.

Zakon o integrisanom sprečavanju i kontroli zagađivanja životne sredine uređuje uslove i postupak izdavanja integrisane dozvole za industrijska postrojenja i aktivnosti koje mogu da imaju negativne posledice po zdravlje ljudi, životnu sredinu ili materijalna dobra. U osnovna načela integrisanog sprečavanja i kontrole zagađivanja spada, pored ostalih i načelo javnosti, radi informisanja javnosti o radu postrojenja i o njihovom mogućem uticaju na životnu sredinu, kao i radi obezbeđenja pune otvorenosti postupka izdavanja dozvola, javnost mora imati pristup svim informacijama koje se odnose na ovu problematiku.

U ovom delu rada ćemo posebnu pažnju posvetiti načinu ostvarivanja prava na pristup ekološkim informacijama, sa posebnim osvrtom na Zakon o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja Republike Srbije. Ovaj Zakon uređuje prava na pristup navedenim informacijama kojima raspolažu organi vlasti, u cilju ostvarivanja i zaštite interesa javnosti, kao i ostvarivanja slobodnog demokratskog poretka.

Radi toga je ustanovljen Poverenik za informacije od javnog značaja, kao samostalan državni organ, koji treba da omogući ostvarenje interesa javnosti da zna. U tu svrhu, svi organi javne vlasti su dužni da javno objavljuju i time javnosti učine dostupnim sve informacije o svom radu. Ove informacije su od javnog značaja, jer njima raspolažu organi javne vlasti, a nastale su u njihovom radu ili u vezi sa njihovim radom. Pritom, uopšte nije bitno ko je izvor informacije (organ javne vlasti ili neko drugo lice), a nije bitan ni njen nosač (na primer, film, papir, elektronski medij i slično), datum nastanka i način saznavanja informacija, kao ni druga njena slična svojstva. U smislu ovog Zakona, organima javne vlasti se smatraju organ Republike Srbije, autonomne pokrajine, opštine, grada i grada Beograda, javno preduzeće, pravno ili fizičko lice koje obavlja delatnosti od opšteg interesa ili koje ima javna ovlašćenja, kao i drugi organi u smislu člana 3. ovog Zakona. Ovde se postavlja važno pitanje zakonskih pretpostavki o opravdanom interesu javnosti da zna, a on postoji uvek kada se radi o informacijama kojima raspolaže organ javne vlasti, koje se odnose na ugrožavanje, odnosno zaštitu zdravlja stanovništva i životne sredine.

Sadržina prava na pristup informacijama od javnog značaja se sastoji u tome da svako ima pravo da mu bude saopšteno da li organ vlasti poseduje takvu informaciju, tj. da li mu je ona, inače, dostupna. Otuda, svako ima pravo da mu se ova informacija učini dostupnom i to uvidom u dokument koji je sadrži, da je kopira, kao i da mu se kopija dokumenta uputi poštom, faksom, elektronskim putem ili na neki drugi način.

Pritom, treba naglasiti da se ovde primenjuje načelo jednakosti, tako da prava iz ovog Zakona pripadaju svima, pod jednakim uslovima, bez obzira na bilo koja svojstva (državljanstvo, prebivalište, boravište, rasa, pol, veroispovest i slično). Posebno je značajna zabrana diskriminacije novinara i javnih glasila, tako da organ vlasti ne sme da stavlja u bolji položaj nijednog novinara ili javno glasilo. U izvesnim slučajevima, može doći do ograničenja navedenog prava, ali samo ako je to neophodno radi zaštite od povrede pretežnijeg interesa, koji je zasnovan na Ustavu ili zakonu. Imajući u vidu da je ovo najvažniji deo našeg rada, koji predstavlja deo projekta „Ekološko pravo – šta građani treba da znaju“, naglašavamo da pravo na pristup ekološkim informacijama pripada svakom građaninu. Ono je ustanovljeno domaćim zakonskim propisima, kao i poznatom Arhuskom konvencijom, prema kojoj je javnost nosilac prava na pristup navedenim informacijama. U praksi postoji dilema koja često izaziva nedoumice povodom značenja navedenog pojma „svako“, tj. da li pravo na pristup informacijama od javnog značaja (samim tim i ekološkim informacijama) pripada samo punoletnim licima ili ono pripada i starijim punoletnicima i maloletnicima (kao procesno nesposobnim strankama).

Ovo pitanje je bilo upućeno Povereniku, koji je saglasno odredbama Zakona (članovi 4. i 5.) zauzeo stanovište da navedeno pravo pripada svima pod jednakim uslovima. Svakako je bitno ukazati i na postupak za ostvarivanje prava na slobodan pristup navedenim informacijama. On se pokreće podnošenjem zahteva onom organu vlasti koji traženu informaciju poseduje i to, kako usmenim, tako i pismenim putem, s tim što prvi način (usmeno) zahteva da se ovo traženje informacije saopšti u zapisnik koji vodi ovlašćeno lice nadležnog organa. To je neophodno radi vođenja posebne evidencije, koja omogućava uvid u to kada počinju da teku tokovi (to je, u slučaju pismeno podnetog zahteva, nesporno). Ova neformalnost zahteva za slobodan pristup navedenim informacijama je u skladu sa preporukama Komiteta ministara država članica iz 2002. godine o potrebi svođenja formalnosti na minimum.

Pritom je značajno naglasiti i da tražilac ekološke informacije nije u obavezi da navede razloge za podnošenje zahteva. Ova činjenica ukazuje na nameru zakonodavca da se navedeni pristup učini široko dostupnim, tako da je organ javne vlasti obavezan da tražiocu informacije omogući uvid u dokument. Ukoliko ovaj organ ne poseduje dokument koji sadrži navedenu informaciju, on prosleđuje zahtev Povereniku i, istovremeno, obaveštava i njega, i tražioca o tome u čijem se posedu, po njegovom znanju, dokument nalazi. Poverenik po prijemu ovog zahteva proverava da li se takav dokument nalazi u posedu organa vlasti koji mu je prosledio zahtev i ako utvrdi da taj organ ne poseduje tražene informacije, on će isti zahtev dostaviti organu kod koga se može naći takav dokument. Takođe, tražilac ekoloških informacija ima pravo na žalbu Povereniku, ukoliko organ vlasti odbaci ili odbije njegov zahtev ili ne stavi na uvid dokument koji sadrži navedenu informaciju, kao i kada na drugi način otežava ili onemogućava tražiocu ostvarivanje Zakonom utvrđenog prava na slobodan pristup navedenim informacijama. Poverenik je dužan da, bez odlaganja, a najkasnije u roku od 60 dana od prijema žalbe, donese rešenje, protiv koga se može pokrenuti upravni spor po hitnom postupku. Rešenja Poverenika, koji je samostalan i nezavisan u vršenju svoje nadležnosti, su obavezujuća, konačna i izvršna.